Hemos acabado el año 2022 con la publicación el 28 de diciembre en el BOE del Real Decreto número 1055, que establece el régimen jurídico aplicable a los envases y residuos de envases con el objetivo de prevenir y reducir su impacto en el medio ambiente a lo largo de todo su ciclo de vida. Aunque no es objeto de este post, cabe destacar el número del Real Decreto, como evidencia de la excesiva producción normativa en el año 2022, a la que nos tenemos que enfrentar después las empresas.
El nuevo RD revisa y modifica en profundidad la normativa relativa a envases y residuos de envases, que estaba vigente desde hace más de 20 años, y transpone la Directiva (EU) 2018/852 que debería haberse incorporado a nuestro ordenamiento jurídico antes del 5 de julio de 2020, por lo que la Comisión Europea ya había incoado contra el reino de España un procedimiento de infracción. Esto, unido al hecho de que era una de las reformas normativas comprometidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ha motivado que algunas fases del procedimiento, tan importantes como la Consulta a Consejo de Estado, se hayan tenido que tramitar con carácter de urgencia. Con su aprobación, se culmina así el proceso de transposición de tres de las Directivas más importantes del denominado “Paquete de Residuos” del Primer Plan de Acción Europeo de Economía Circular, publicadas en el año 2018.
Además, el RD desarrolla lo dispuesto en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular y da cumplimiento completo al hito 178 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, necesario para la captación de los Fondos Europeos.
El Real Decreto introduce medidas orientadas a la prevención de residuos, el fomento de la venta a granel de alimentos, el aumento de envases reutilizables, y la promoción del reciclado y marcado de productos; establece asimismo objetivos y medidas concretas para envasadores, distribuidores, poseedores y administraciones y desarrolla el régimen de responsabilidad ampliada del productor para todos los envases, ampliándose a envases comerciales e industriales.
Es más ambicioso y va más allá de lo requerido en la Directiva que transpone, tal y como ha reconocido la propia Comisión Europea y el dictamen del Consejo de Estado, quien concluye lo siguiente:
“Se trata, en definitiva, de una norma que trata con una importante ambición de protección ambiental y frente al cambio climático, lo que se valora muy positivamente, pero que establece obligaciones que tendrán repercusiones económicas muy relevantes”.
A nadie se le escapa que este RD tiene una especial relevancia económica, ambiental y social, ya que afecta a toda la cadena de valor del envase, es decir, a las cadenas de producción, fabricantes de envases, envasadores, distribución, poseedores y gestores de residuos, con impactos directos e indirectos, tanto para las empresas, como para las administraciones públicas y los ciudadanos. Prueba de lo anterior es que ha habido muchas tensiones durante el proceso de tramitación de la norma, motivadas por los intereses contrapuestos. En la fase de información pública el texto original ha recibido 2.683 alegaciones, de 192 entidades públicas y privadas, se han enviado también comentarios de distintos países y observaciones de la Comisión Europea en la fase TRIS. En las últimas fases de la tramitación se han realizado cambios de gran enjundia respecto a la versión inicial, como son el paso, en los objetivos de prevención y reutilización, de objetivos vinculantes a objetivos simplemente orientadores, aspiracionales o programáticos, es decir, sin fuerza jurídica.
Esta complejidad hace prácticamente imposible abordar en un único artículo y de forma siquiera resumida todos los cambios e implicaciones del nuevo Real Decreto para todos los agentes, con la profundidad técnica y jurídica que se requeriría. Por ello, me limitaré a destacar algunas de las novedades más relevantes que el RD incorpora, desde la óptica del sector de la gestión de los residuos.
– Nuevas definiciones –
Se introducen conceptos fundamentales, para poder aplicar los regímenes de responsabilidad ampliada del productor definidos en el Real Decreto, como son las definiciones de «envase», «envase industrial», de «envase comercial», de «reciclabilidad de los envases» y «productor de producto», teniendo tal consideración los envasadores o los agentes económicos dedicados a la importación o adquisición en otros Estados miembros de la Unión Europea de productos envasados para su puesta en el mercado.
– Objetivos de prevención y reducción de residuos –
Entre las principales novedades que presenta el Real Decreto se incluyen medidas orientadas a la prevención de residuos. Así, establece objetivos nacionales de carácter orientador, que no son aplicables de forma sectorial ni a un tipo específico de producto envasado. En cuanto a los objetivos cuantitativos de reducción coinciden con los establecidos en la Ley de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular, aplicados a este flujo de envases, y marca un objetivo para 2030 de reducción del 20% en el número de botellas para bebidas de plástico de un solo uso respecto a los niveles de 2022.
– Refuerzo de la reutilización de envases en todos los ámbitos –
Para ello, el RD incorpora objetivos de reutilización tanto en el sector de la hostelería y la restauración (canal HORECA), como en el canal doméstico, donde hasta ahora no se habían venido aplicando con carácter general. Estos objetivos se establecen con carácter orientador tanto para los envases de bebida, como para el resto de envases domésticos, pero también se extienden a los envases comerciales e industriales.
– Fomento del reciclado de residuos de envases –
Para avanzar en el reciclado de alta calidad de los residuos de envases y en la utilización de materias primas secundarias de calidad en la fabricación de nuevos envases, el RD recoge con carácter imperativo los objetivos de reciclado que emanan de la Directiva, y que se complementan con objetivos mínimos de recogida separada en el marco de la responsabilidad ampliada del productor para los envases domésticos, comerciales e industriales. También se introducen objetivos de contenido reciclado en envases para estimular el mercado de materias primas secundarias.
– Régimen de responsabilidad ampliada del productor obligatoria para envases industriales y comerciales –
El régimen de la RAP se extiende a los envases comerciales e industriales, hasta ahora exceptuados según la anterior normativa. Por lo tanto, todos los productores de producto deberán cumplir con las obligaciones para el “productor de producto” y tener un sistema individual (SIRAP) o colectivo (SCRAP) para financiar los costes de recogida, gestión, tratamiento, etc. respecto de los envases que comercialicen. Hasta ahora, eran los poseedores finales quienes se hacían cargo de la financiación y gestión de los residuos de los envases de las mercancías que recibían. Con la entrada en vigor del Real Decreto de Envases y Residuos de Envases esa responsabilidad pasa a todas las empresas envasadoras e importadoras, españolas o extranjeras, que utilizan envases y embalajes industriales y comerciales para transportar y vender sus mercancías en el mercado español. Lo anterior dará lugar a la aparición de nuevos SCRAPs y/o a que los SCRAPs actuales absorban parte de los flujos de residuos de envases comerciales e industriales ampliando su alcance.
Es preciso indicar en este punto que, en aras de posibilitar el mantenimiento del sistema actual que se ha demostrado eficaz y eficiente, el RD permite que los sistemas de responsabilidad ampliada del productor celebren acuerdos con los poseedores finales de los residuos de envases comerciales e industriales, de forma que sean éstos los que asuman, en nombre de los productores, la responsabilidad de la organización y de la gestión de los residuos.
– Adaptaciones para los Sistemas Colectivos de la RAP de envases domésticos –
Implicará distintas adaptaciones para los SCRAPs constituidos hasta la fecha. Entre otras, que las contribuciones financieras de los productores deberán regirse por criterios de economía circular y no únicamente por peso de material/envase (ecomodulación). Los anterior implica que los productores de producto cuyos productos generen unos residuos de envase cuya separación y gestión sea más complicada, o no puedan ser reciclados, deberán pagar un mayor importe económico al sistema.
Asimismo, se amplían los costes que los productores de producto tendrán que sufragar mediante la RAP, estableciendo que la financiación a cargo de los productores satisfaga la totalidad del coste de la recogida y correcta gestión de los residuos de envases (incluidos los residuos de envases recuperados de la fracción resto, de la fracción inorgánica de los sistemas húmedo-seco -cuando no aplique la excepción prevista en la Ley 7/2022, de 8 de abril-, y de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas), cuyo coste de gestión hasta ahora estaba siendo soportado por las entidades locales.
– Requisitos mínimos de calidad –
Los requisitos mínimos de calidad para las fracciones de materiales recuperadas de los residuos de envases de competencia local en las plantas de clasificación de envases y en otras plantas de tratamiento de fracciones mezcladas para separación y clasificación de los residuos de envases, serán acordados de forma consensuada entre los gestores de dichas plantas, los gestores de plantas de reciclado, los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, las comunidades autónomas y las entidades locales. Dichos requisitos mínimos serán aplicables en todo el territorio del Estado.
– SDRR Obligatorio –
Es otro de los puntos que ha sido muy debatido. En este caso, el RD plantea, por una parte, un SDDR obligatorio para envases reutilizables y, por otro, un SDDR obligatorio para determinados envases de un solo uso, este último en el caso de que España no alcance los objetivos de recogida separada de botellas para bebidas de plástico de un solo uso. En tal caso, se tendrá que establecer en el plazo de dos años desde la notificación. Se incluirán dentro de este sistema las botellas de plástico (y latas y bricks) de un solo uso de hasta 3 litros de capacidad para los productos de aguas minerales y de manantial, zumos, néctares, mezcla de frutas y hortalizas recién exprimidas, concentrados para disolución, bebidas refrescantes, energéticas, isotónicas y bebidas alcohólicas.
Conclusiones
Estas son solo, de forma muy resumida, algunas novedades. El complejo panorama legislativo que se ha desarrollado a nivel estatal en materia de residuos como consecuencia de la transposición de las Directivas del Paquete de Economía Circular aprobadas en 2018 (LRSC, RDERE y RD sobre el depósito de residuo en vertedero) contiene aún importantes incertidumbres sobre su forma de implantación y muchos aspectos sujetos a desarrollo reglamentario, por lo que habrá que estar muy atentos y ser muy participativos en relación con las interpretaciones que realicen las administraciones públicas que tienen que aplicarlos.
En concreto, el RD que ahora nos ocupa, supone una profunda transformación del modelo que se había venido aplicando por parte de todos los agentes de la cadena (industria productora, fabricantes de envases, envasadores, distribuidores y comerciantes y gestores de residuos) con importantes implicaciones, Entre otras, aparición de nuevos SCRAPs, mayor competencia, nuevas fórmulas de financiación, renegociación de acuerdos y convenios con las entidades locales, nuevo sistema de medición de objetivos… Un cambio tan profundo no solo requiere tiempo para la adaptación, sino también flexibilidad y colaboración por parte de las Administraciones Públicas para adaptar la norma a la realidad social y económica del país. La implantación de las otras dos normas del Paquete (Ley de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular y Real Decreto sobre Depósito de residuos en Vertederos) está siendo muy compleja, especialmente en aspectos interpretativos y de aplicación de los nuevos conceptos, lo que debería servir de experiencia para avanzar más rápidamente con los envases y sus residuos.
Seguiremos muy de cerca la evolución de la implantación de este Real Decreto, máxime cuando la UE sigue avanzando y en este momento se encuentra ya en proceso la tramitación de la nueva Propuesta de Reglamento Europeo de Envases, cuya aprobación, muy probablemente, llevará consigo la modificación del RD antes de lo deseado y esperado, sobre todo por la inseguridad jurídica que puede generar para las empresas los cambios normativos que requieren adaptaciones tan importantes en tan corto periodo de tiempo. Esta Propuesta se está tramitando como un Reglamento, buscando así una mayor armonización del mercado interior, por lo que será de aplicación directa y no requerirá transposición por parte de los Estados Miembros.
