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Tras un complejo y largo proceso de tramitación, tanto desde un punto de vista político como técnico, el Congreso ha aprobado finalmente la nueva Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular que transpone la Directiva (Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018) por la que se modifica la Directiva marco de residuos del año 2008 y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (también conocida como Directiva SUP), que debían haberse traspuesto al ordenamiento jurídico interno antes de julio de 2020 y 2021 respectivamente.
Por la tanto, celebramos la aprobación de la ley, primero porque es una ley necesaria para la adaptación al nuevo marco normativo europeo y segundo porque su aprobación es uno de los hitos y reformas normativas contempladas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por Bruselas y, como tal, condicionaba la captación de los Fondos europeos.
Se trata de una ley muy compleja y ambiciosa, que va más allá de los objetivos que marcan las directivas europeas y revisa y clarifica aspectos de la ya derogada ley del año 2011. Solo para dar una idea de lo anterior, indicar que la ley tiene 118 artículos, 22 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias, 2 disposiciones derogatorias, 13 disposiciones finales y 16 anexos.
Se trata asimismo de una ley que tiene una especial relevancia social, económica y ambiental, ya que no solo afecta a la gestión de los residuos sino también a las cadenas de producción, distribución y consumo, con impactos directos e indirectos, tanto para las empresas, como para las administraciones públicas y los ciudadanos. Prueba de lo anterior es que durante el proceso de tramitación, el texto original ha recibido 579 enmiendas.
¿Qué cambios implica la nueva ley?
Esta complejidad hace prácticamente imposible abordar en un único artículo todos los cambios e implicaciones de la nueva ley, con la profundidad que se requiere. Nos limitaremos por ello a destacar algunas claves:
- Nuevas definiciones. En cuanto a las definiciones, se incluyen definiciones procedentes de la nueva normativa europea, entre ellas «residuos de construcción y demolición», «valorización de materiales», «relleno» o «residuos municipales». Asimismo, se añaden otros conceptos, para lograr un mayor grado de seguridad jurídica a la hora de aplicar la norma, como «tratamiento intermedio», «productor del producto», «suelo contaminado», «compost» o «digerido». Cabe destacar en este punto la definición de residuo municipal, ya que es la que debe tenerse en cuenta de cara al cómputo de los objetivos, sin que se pueda verse por ello afectada la distribución de competencias existente desde la Ley 22/2011.
- Énfasis en la prevención de residuos. La ley incluye objetivos concretos y cuantificables en materia de prevención de la generación de residuos. Hace un especial hincapié en la reducción de envases, fomentando el uso de fuentes de agua potable y de envases reutilizables, especialmente en el sector de la hostelería y restauración.
- Introduce medidas fiscales para incentivar la economía circular traduciéndose éstas en dos impuestos: el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables y el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. De esta forma, se cumple con una de las recomendaciones que viene haciendo la Comisión Europea a España desde hace años ante las bajas tasas de reciclaje que tiene el país; esto es, la aplicación de un instrumento fiscal que desincentive el vertido y las opciones más bajas de la jerarquía de residuos.
- El impuesto al vertido, incineración y coincineración se articula como un tributo de carácter indirecto, que recae sobre los residuos que se tratan mediante estas operaciones de gestión. Se configura como impuesto estatal aplicable en todo el territorio español y se prevé la cesión del mismo a las comunidades autónomas, mediante la adopción de los correspondientes acuerdos en los marcos institucionales de cooperación en materia de financiación autonómica establecidos en nuestro ordenamiento, así como mediante la introducción de las modificaciones normativas necesarias.
- De manera transitoria, en tanto no se adopten estos acuerdos y modificaciones normativas, el rendimiento del impuesto se atribuye a las comunidades autónomas, que también podrán asumir las competencias de gestión de esta figura. A este respecto cabe destacar que, si bien inicialmente nacía con un objetivo de armonización que permitiría entre otras cosas, evitar el traslado de residuos entre distintas comunidades autónomas, esta armonización se ha perdido en cierta medida con las últimas enmiendas que se han introducido al texto y existe riesgo de desarmonización al permitirles que puedan incrementar tipo el impositivo.
- También se ha dejado en el camino de la tramitación de la Ley dotar al impuesto de un carácter finalista que permitiera destinar la recaudación del impuesto en exclusiva a medidas e inversiones relacionadas con la mejora de la gestión de los residuos. Ambos entrarán en vigor a partir del 1 de enero de 2023, lo cual es positivo, ya que el proceso será muy complejo y es necesario un tiempo para la adaptación y puesta en marcha de los cambios necesarios para su implantación a nivel financiero, contable y comercial.
- Figuras de subproducto y fin de condición de residuo. Son dos figuras cuya aplicación ágil y efectiva es clave para la implantación real y efectiva de la Economía Circular a través de uno de sus principios “waste is food” y para la creación de las tan necesarias simbiosis industriales. La ley, en línea con lo previsto en la Directiva comunitaria, revisa la aplicación de los conceptos de subproducto y fin de la condición de residuo vigentes desde el año 2011 y que se han mostrado claramente ineficientes hasta la fecha, abriendo como novedad la posibilidad de aplicación de estas figuras también a nivel autonómico. La Economía Circular exige que los residuos que no puedan ser evitados se utilicen como recursos. Para ello es necesario actualizar los procedimientos que establecen, para un determinado producto o material, su condición de subproducto o fin de condición de residuo. Los actuales se han demostrado lentos, arduos y complejos por lo que esperamos que los cambios introducidos en la ley sirvan para corregir esta situación.
- Nuevas recogidas separadas. La ley establece la obligatoriedad de nuevas recogidas separadas, para los biorresiduos, los textiles, aceites de cocina usados, residuos domésticos peligrosos y residuos voluminosos. Este refuerzo de la recogida separada se extiende a todos los ámbitos, no sólo a los hogares, sino también al sector servicios o comercios, con el fin de permitir un reciclado de alta calidad y estimular la utilización de materias primas secundarias de calidad. La recogida separada podrá realizarse mediante recogida en contenedores, puerta a puerta, sistemas de entrega y recepción y otras modalidades que ya se han ido implantando en varias geografías. Si bien la regla general es la obligatoriedad de la recogida separada, se establece la posibilidad de que se puedan aplicar excepciones en casos debidamente justificados, como pudieran ser las zonas remotas o escasamente pobladas. En el caso de los biorresiduos, el porcentaje máximo de impropios permitido será del 20% desde 2022 y del 15% desde 2027. Este porcentaje podrá ser reducido mediante orden ministerial.
- Se incrementan a medio y largo plazo los objetivos de preparación para la reutilización y el reciclado de los residuos municipales y se establece una nueva metodología para el cómputo de los mismos alineada con la prevista en la directiva, siendo las CCAA las que están obligadas a cumplir dichos objetivos con los residuos generados en su territorio. Asimismo, la ley establece objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización material para los residuos de construcción y demolición.
- Mediante la nueva ley se establece que los criterios de fin de la condición de residuos del compost y del digerido son los establecidos en el Reglamento (UE) nº 2019/1009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019 aplicable a los productos fertilizantes UE.
- Asimismo, se establece que las autoridades competentes promoverán el uso del compost y del digerido que cumplan los criterios indicados anteriormente, en el sector agrícola, la jardinería o la regeneración de áreas degradadas en sustitución de otras enmiendas orgánicas y como contribución al ahorro de fertilizantes minerales priorizando en la medida de lo posible el uso del compost frente al del digerido, y en su caso, el uso del biogás procedente de digestión anaerobia con fines energéticos, para su uso directo en las propias instalaciones, como combustible para transporte, como materia prima para procesos industriales, para su inyección a la red de gas natural en forma de biometano, siempre que sea técnica y económicamente viable.
- También se regulan los requisitos mínimos obligatorios que deben aplicarse en el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor del producto manteniendo la posibilidad de hacerlo de manera individual o de forma colectiva y ampliando los costes a financiar mediante la RAP (costes asociados a la recuperación de residuos de la fracción resto o a la recuperación de residuos de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas).
- La ley abre la puerta al establecimiento obligatorio del Sistemas de Depósito, Devolución y Retorno (SDDR) en todo el territorio, en el caso de que no se cumplan a nivel nacional los objetivos intermedios de recogida separada de los productos de plástico mencionados en el apartado E del anexo IV, fijados para 2023 o 2027. Un asunto que también ha sido muy conflictivo durante el proceso de tramitación de la ley. Para la implantación de estos sistemas, la ley establece que, además de las botellas de plástico, se podrán incluir otros envases y residuos de envases, de forma que se garantice la viabilidad técnica, ambiental y económica. Se pasaría así de un modelo multimaterial basado en contenedores (viviendas/comercios/industrias) y áreas de aportación en la calle, a establecer un modelo de gestión por materiales que tendría que buscar los puntos de aportación necesarias para maximizar la recolección (zonas comerciales) y la calidad del residuo recogido. Es una opción que se recoge en las directivas y que ya contemplan otros países europeos.
- Se revisan y aclaran algunas cuestiones fundamentales como la responsabilidad del productor inicial o poseedor del residuo, que según la nueva ley no concluirá hasta el tratamiento completo del mismo. Es decir, se pasa de la actual responsabilidad delegada del productor o poseedor del residuo hacia el gestor al que lo entrega, a una responsabilidad compartida entre ambos en todo momento.
- Asimismo, la ley incluye expresamente por primera vez, la obligación de que las entidades locales dispongan de una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, diferenciada y específica para los servicios que deben prestar en relación con los residuos de su competencia, tasas que deberían tender hacia el pago por generación.
- Actualización del régimen sancionador de la anterior ley. Con esta finalidad, se han tipificado con mayor precisión determinadas infracciones y sanciones, en especial las relativas a la responsabilidad ampliada del productor y se han incluido menciones específicas a la infracción por abandono de basura dispersa o littering. También se han actualizado las cuantías de las posibles sanciones y se ha definido el procedimiento sancionador de conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
De forma muy resumida, respecto a la incorporación de los requisitos de la Directiva SUP, la ley establece medidas aplicables a aquellos productos de plástico de un solo uso que más frecuentemente aparecen en las caracterizaciones de las basuras marinas, a los artes de pesca y a todos los productos de plástico fragmentable. Entre dichas medidas, se encuentran la reducción, sensibilización, marcado y ecodiseño de productos de plástico, destacando los objetivos de incorporación obligatoria de plástico reciclado en botellas de bebida, así como el uso de instrumentos económicos como la responsabilidad ampliada del productor e incluso la restricción para determinados productos.
Estas son solo algunas claves. Como se ha puesto de manifiesto al inicio de este artículo, nos encontramos ante una ley extensa, compleja y ambiciosa y ahora el reto para todos, empresas, administraciones y sociedad es aplicarla de una forma ágil. Puesto que deja muchas cuestiones abiertas y sujetas a desarrollo normativo reglamentario, habrá que esperar a dichos desarrollos y, sobre todo, a la interpretación que hacen las distintas comunidades autónomas sobre la aplicación de determinadas cuestiones claves para el impulso de la economía circular, como es el impuesto al vertido y la consideración y aplicación de las figuras de subproducto y fin de condición de residuo.
Beatriz Castillo
PUBLICADA EL 07 DE ABRIL DE 2022
