A nova Lei sobre resíduos e solos contaminados para a economia circular: novo quadro legislativo para a gestão de resíduos

Após um complexo e longo processo, tanto do ponto de vista político como técnico, o Congresso aprovou finalmente a nova Lei sobre Resíduos e Terras Contaminadas para uma Economia Circular que transpõe a Diretiva (Diretiva (UE) 2018/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018) que altera a Diretiva-Quadro de Resíduos de 2008 e a Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução do impacto de determinados produtos plásticos no ambiente (também conhecida como Diretiva SUP), que deveriam ter sido transpostas até julho de 2020 e 2021, respetivamente.

Por conseguinte, celebramos a aprovação da lei, em primeiro lugar porque é uma lei necessária para a adaptação ao novo quadro regulamentar europeu e, em segundo lugar, porque a sua aprovação é um dos marcos e reformas regulamentares incluídos no Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência aprovado por Bruxelas e, como tal, condicionava a captação dos fundos europeus.

Trata-se de uma lei muito complexa e ambiciosa, que vai além dos objetivos estabelecidos nas diretivas europeias e revê e clarifica aspetos da lei de 2011 já revogada. Apenas para dar uma ideia do acima exposto, a lei tem 118 artigos, 22 disposições adicionais, 11 disposições transitórias, 2 disposições revogatórias, 13 disposições finais e 16 anexos.

É também uma lei que tem uma especial relevância social, económica e ambiental, uma vez que não só afeta a gestão de resíduos, mas também as cadeias de produção, distribuição e consumo, com impactos diretos e indiretos, tanto para as empresas, administrações públicas e cidadãos. Prova disso é que o texto original recebeu 579 emendas durante o processo.

Esta complexidade torna praticamente impossível abordar num único artigo todas as alterações e implicações da nova lei, com a profundidade necessária. Limitar-nos-emos, portanto, a destacar alguns pontos-chave:

• Novas definições. Em termos de definições, são incluídas definições do novo regulamento europeu, tais como “resíduos de construção e demolição”, “valorização de materiais” ou “resíduos municipais”. São também acrescentados outros conceitos, para alcançar um maior grau de segurança jurídica na aplicação do regulamento, tais como “tratamento intermédio”, “produtor do produto”, “solo contaminado”, “composto” ou “digerido”. A definição de resíduo municipal deve ser realçada neste ponto, pois é a que deve ser tomada em consideração para efeitos de cálculo dos objetivos, sem afetar a distribuição de competências que existe desde a Lei 22/2011.
• Ênfase na prevenção de resíduos. A lei inclui objetivos específicos e quantificáveis para a prevenção da produção de resíduos. Dá especial ênfase à redução das embalagens, promovendo a utilização de fontes de água potável e de embalagens reutilizáveis, especialmente no setor da hotelaria e restauração.
• Introduz medidas fiscais para incentivar a economia circular sob a forma de dois impostos: o imposto especial sobre as embalagens plásticas não reutilizáveis e o imposto sobre o depósito de resíduos em aterros, incineração e co-incineração de resíduos. Desta forma, cumpre uma das recomendações que a Comissão Europeia tem vindo a fazer a Espanha há anos, tendo em conta as baixas taxas de reciclagem do país, ou seja, a aplicação de um instrumento fiscal que desincentiva a deposição em aterro e as opções mais baixas na hierarquia de resíduos.
  • O imposto de aterro, incineração e co-incineração é um imposto indireto cobrado sobre os resíduos tratados por estas operações de gestão. Configura-se como um imposto estatal aplicável em todo o território espanhol e está prevista a transferência deste imposto para as Comunidades Autónomas, através da adoção dos acordos correspondentes nos quadros institucionais de cooperação na área do financiamento autónomo estabelecidos na nossa legislação, assim como através da introdução das modificações regulamentares necessárias.
• A título transitório, até à adoção destes acordos e modificações regulamentares, o rendimento do imposto é atribuído às Comunidades Autónomas, que podem também assumir as competências para gerir este número. A este respeito, destaque-se que, embora inicialmente tenha sido criada com o objetivo de harmonização, o que, entre outras coisas, permitia impedir a transferência de resíduos entre diferentes comunidades autónomas, esta harmonização perdeu-se, de certa forma, com as últimas emendas que foram introduzidas no texto e existe o risco de desarmonia ao permitir-lhes aumentar a taxa de imposto.
• Foi também deixado no caminho da aprovação da Lei dar ao imposto um carácter finalista que permitisse que as receitas fiscais fossem utilizadas exclusivamente para medidas e investimentos relacionados com a melhoria da gestão de resíduos. Ambos entrarão em vigor a partir de 1 de janeiro de 2023, o que é positivo, já que o processo será muito complexo e é necessário algum tempo para adaptar e avançar com as alterações necessárias à sua implementação a nível financeiro, contabilístico e comercial.
• Valores de subproduto e de fim de resíduos. Estas são duas figuras cuja aplicação ágil e eficaz é fundamental para a implementação real e eficaz da Economia Circular através de um dos seus princípios de “waste is food” e para a criação da tão necessária simbiose industrial. A lei, em conformidade com as disposições da Diretiva da UE, revê a aplicação dos conceitos de subproduto e de fim do estatuto de resíduo em vigor desde 2011, que têm sido claramente ineficientes até à data, abrindo a possibilidade de aplicar estes conceitos também a nível regional. A Economia Circular exige que os resíduos que não podem ser evitados sejam utilizados como recursos. Para tal, é necessário atualizar os procedimentos que estabelecem, para um determinado produto ou material, o seu estatuto de subproduto ou o fim do seu estatuto de resíduo. Os procedimentos atuais provaram ser lentos, árduos e complexos, e esperamos que as alterações introduzidas na lei sirvam para corrigir esta situação.
• Novas recolhas seletivas. A lei torna obrigatórias novas recolhas seletivas para biorresíduos, têxteis, óleos alimentares usados, resíduos domésticos perigosos e resíduos volumosos. Este reforço da recolha seletiva estende-se a todos os âmbitos, não só às habitações, mas também aos setores de serviços e comerciais, de forma a permitir uma reciclagem de alta qualidade e estimular a utilização de matérias-primas secundárias de qualidade. A recolha seletiva poderá realizar-se através da recolha em contentores, recolha porta-a-porta, sistemas de entrega e receção e outras modalidades que já tenham sido implementadas em várias geografias. Embora a recolha seletiva seja obrigatória como regra geral, são possíveis exceções em casos devidamente justificados, tais como zonas remotas ou escassamente povoadas. No caso dos biorresíduos, a percentagem máxima de não resíduos permitidos será de 20% a partir de 2022 e 15% a partir de 2027. Esta percentagem poderá ser reduzida por despacho do Ministério.
• A médio e longo prazo, os objetivos de preparação para a reutilização e reciclagem de resíduos urbanos são aumentados e é estabelecida uma nova metodologia para o cálculo destes objetivos em conformidade com o previsto na Diretiva, sendo as Regiões Autónomas obrigadas a cumprir estes objetivos com os resíduos produzidos no seu território. A lei também estabelece objetivos para a preparação para a reutilização, reciclagem e recuperação de materiais de resíduos de construção e demolição.
• A nova lei estabelece que os critérios de fim da condição de resíduos para composto e digerido são os estabelecidos no Regulamento (UE) n.º 2019/1009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019 aplicável aos produtos fertilizantes da UE.
• É igualmente estabelecido que as autoridades competentes devem promover a utilização de composto e do digerido que cumpram os critérios acima referidos no setor agrícola, na jardinagem ou na regeneração de áreas degradadas, em substituição de outras alterações orgânicas e como contributo para a poupança de fertilizantes minerais, dando prioridade, tanto quanto possível, à utilização de composto em detrimento do digerido, e, quando apropriado, a utilização de biogás proveniente da digestão anaeróbia para fins energéticos, para utilização direta nas próprias instalações, como combustível para transporte, como matéria-prima para processos industriais, para injeção na rede de gás natural sob a forma de biometano, sempre que seja viável técnica e economicamente.
• Regulamenta também os requisitos mínimos obrigatórios a aplicar no âmbito da responsabilidade alargada do produtor do produto, mantendo a possibilidade de fazê-lo de forma individual ou coletiva e alargando os custos a financiar através do EPR (custos associados à recuperação de resíduos da fração residual ou à recuperação de resíduos da limpeza urbana, espaços verdes, áreas recreativas e praias).
• A lei abre a porta ao estabelecimento obrigatório de Sistemas de Depósito, Devolução e Reembolso (SDDR) em todo o território, caso os não se cumpram a nível nacional os objetivos intermédios de recolha seletiva de produtos plásticos mencionados na secção E do Anexo IV, fixados para 2023 ou 2027. Esta questão também tem sido muito controversa durante o processo legislativo. Para a implementação destes sistemas, a lei estabelece que, além das garrafas de plástico, podem ser incluídas outras embalagens e resíduos de embalagens, de forma a que se garanta a viabilidade técnica, ambiental e económica. Isto passaria de um modelo multimaterial baseado em contentores (casas/empresas/indústrias) e áreas de recolha na rua, para estabelecer um modelo de gestão por materiais que teria que procurar os pontos de contribuição necessários para maximizar a recolha (áreas comerciais) e a qualidade dos resíduos recolhidos. Esta opção está incluída nas diretivas e já está a ser considerada noutros países europeus.
• Algumas questões fundamentais são revistas e clarificadas, tais como a responsabilidade do produtor inicial ou detentor dos resíduos, que de acordo com a nova lei não terminará até que os resíduos tenham sido totalmente tratados. Ou seja, a atual responsabilidade delegada do produtor ou detentor dos resíduos para com o gestor dos resíduos a quem os entrega é sempre alterada para uma responsabilidade partilhada entre os dois.
• Do mesmo modo, a lei inclui expressamente, pela primeira vez, a obrigação das autoridades locais terem uma taxa ou, quando apropriado, um benefício público não fiscal, diferenciado e específico para os serviços que devem prestar em relação aos resíduos sob a sua competência, taxas que devem tender para o pagamento por produção.
• Atualização do sistema de sanções da lei anterior. Para o efeito, foram definidas com maior precisão certas infrações e sanções, especialmente as relacionadas com a responsabilidade alargada do produtor, e foram incluídas menções específicas para a infração de abandono do lixo. Os montantes das possíveis sanções foram também atualizados e o procedimento sancionatório foi definido em conformidade com a Lei 39/2015, de 1 de outubro, sobre o Procedimento Administrativo Comum das Administrações Públicas.

De forma muito resumida, no que diz respeito à transposição dos requisitos da Diretiva SUP, a lei estabelece medidas aplicáveis aos produtos plásticos de utilização única que aparecem mais frequentemente nas caracterizações do lixo marinho, aos artefactos de pesca e a todos os produtos plásticos fragmentáveis. Estas medidas incluem a redução, sensibilização, marcação e conceção ecológica de produtos plásticos, destacando os objetivos para a incorporação obrigatória de plástico reciclado em garrafas de bebidas, assim como a utilização de instrumentos económicos como a responsabilidade alargada do produtor e até mesmo a restrição para certos produtos.

Estas são apenas algumas chaves. Como foi dito no início deste artigo, somos confrontados com uma lei extensa, complexa e ambiciosa e, agora, o desafio para todos, empresas, administrações e sociedade, é aplicá-la de forma ágil. Uma vez que deixa muitas questões em aberto e sujeitas a desenvolvimento regulamentar, teremos de esperar por estes desenvolvimentos e, sobretudo, pela interpretação feita pelas diferentes comunidades autónomas sobre a aplicação de determinadas questões-chave para a promoção da economia circular, tais como o imposto de aterro e a consideração e aplicação das figuras de subproduto e de fim da condição de resíduo.